Правительство готовит регуляторную гильотину для бизнеса

1. Идея регуляторной гильотины
2. Российская ситуация

Российские власти всерьез намерены изменить к лучшему положение российского бизнеса, сделав модель его функционирования более простой с точки зрения осуществления контроля и надзора. В последние годы высказывалось уже много предложений на эту тему, и некоторые из них – например, как «проверочные» каникулы для малого бизнеса – даже были реализованы. Однако большинство из них носило временный и фрагментарный характер, поэтому говорить о каком-либо масштабном и долгосрочном влиянии на потенциал российской экономики до сих пор не приходилось. Сейчас же дело обстоит совсем по-другому: премьер Дмитрий Медведев предложил использовать для этих целей мировой опыт, который получил звучное обозначение «регуляторная гильотина».

Идея регуляторной гильотины

• Идея регуляторной гильотины
• Российская ситуация
• Планы правительства
• Дополнительные меры
• Сроки реализации
• Последовательность реализации
• Возможные проблемы в реализации плана

Сам этот термин был предложен пятнадцать лет назад консалтинговой компанией Jacobs, Cordova & Associates. В 2004 году организация предложила принципиально новый подход, который способен обеспечить возможность быстрого пересмотра объемной нормативной базы. Она базируется на двух основных принципах:

• отмена регуляторных требований, которые не имеют достаточного обоснования с точки зрения реализации государственной политики;
• максимальное упрощение требований, которые необходимы для реализации такой политики.

В настоящее время реформа действующего законодательства с применением этих принципов уже применена в целом ряде государств, и она показала действительно выдающиеся результаты. К этому подходу прибегли такие страны как Южная Корея, Вьетнам, Мексика, Хорватия и другие. К примеру, в Хорватии только за первые девять месяцев реализации проекта в масштабах страны была достигнута экономия, превышающая 65 миллионов долларов, - это 0,13% ВВП этого государства. Анализ полученных итогов убедил членов российского правительства в том, что на отечественной почве такой подход тоже способен дать благоприятные результаты.

Российская ситуация

К моменту старта предполагаемой реформы ситуацию в российском законодательстве, регулирующем вопросы контроля и надзора, можно описать следующим образом. На данный момент для регламентирования деятельности бизнеса в государстве действует около 9 тысяч нормативных документов. При этом некоторые из них содержат избыточные или даже противоречивые требования в отношении одного и того же вида бизнеса. Кроме того, эти документы принимались в разное время, что есть фактически отражали совершенно различные экономические реалии: к примеру, некоторые из них действуют еще со времен СССР.

Планы правительства

Идея методологии, предложенной правительством для реализации принципа «регуляторной гильотины», достаточно радикальна: в течение установленного периода будут заново рассмотрены наиболее важные нормативные документы, которые регулируют деятельность бизнеса в той или иной отрасли. При этом при их рассмотрении фактически предлагается исходит из идеи «презумпции виновности»: ведомствам, которые находят целесообразным дальнейшее сохранение той или иной нормы, придется доказывать ее необходимость – и не общими словами, а цифрами. Если доказательства будут признаны обоснованными, норму сохранят или, при необходимости, упростят. Если же нет – документ автоматически будет признан недействующим и фактически отменен.

Это, однако, не означает, что такая длительная и громоздкая процедура будет применяться к каждому из более 9 тысяч действующих документов. Ее планируется реализовать только для самых важных актов: те же, которые не пройдут процедуру дополнительного одобрения, просто будут отменены – автоматически. Предполагается, что в наибольшей сфере результаты применения такого подхода затронут самые «зарегулированные» отрасли, то есть те, для которых принято наибольшее количество документов. На сегодняшний день к ним относятся:

• строительство;
• транспортная сфера;
• экология и охрана благополучия окружающей среды;
• ветеринария;
• осуществление санитарно-эпидемиологического контроля и надзора.

Дополнительные меры

В целях обеспечения максимальной эффективности выбранного принципа правительство намеревается применить еще ряд дополнительных мер. Так, его реализация будет строиться не на формировании общей регуляторной базы, распределенной по различным ведомствам, таким как Госпожнадзор, строительный надзор и проч., а по отраслям экономической деятельности. Это означает, что будут формироваться отдельные пакеты требований, например, для сферы общественного питания, торговли, здравоохранения и проч.

Кроме этого, другие государственные ведомства также вносят свои предложения, которые должны способствовать формированию благоприятного климата для российского бизнеса. Так, Минэкономразвития уже сегодня реализует план «Трансформация делового климата», который вступил в действие с 2018 года. Он также предусматривает проведение регулярного анализа действующей нормативной базы на предмет пересмотра неэффективных позиций, однако, конечно, предполагает меньший масштаб этой деятельности.

Сроки реализации

План, озвученный премьер-министром Дмитрием Медведевым, на первый взгляд выглядит весьма амбициозным, если не сказать нереальным. Он требует, чтобы весь объем действующей правовой базы был пересмотрен уже через год. «Дедлайном» по этому проекту обозначено 1 февраля 2020 года. Впрочем, такой масштаб проблемы вовсе не является чем-то уникальным в контексте применения рассматриваемого подхода. Так, в ходе его воплощения Южной Корее, например, удалось проанализировать более 11 тысяч правовых документов менее чем за год. Однако в Хорватии за почти аналогичный период рассмотрели только 1,4 тысячи актов. Это напрямую свидетельствует о том, насколько важной является грамотная и эффективная реализация мер по достижению поставленных целей в рамках этой деятельности.

Последовательность реализации

Поскольку сроки, отведенные на пересмотр действующих норм, весьма сжаты, выполнение операций, предусмотренных в рамках этой задачи, также должно осуществляться весьма быстро. На сегодняшний день пока представляется только ориентировочная этапность такой программы, которая, вероятно, впоследствии будет уточнена. В число основных этапов входят:

• составление номенклатуры действующих правовых норм каждым ведомством;
• определение этапности их пересмотра по ведомствам;
• подготовка общей «дорожной карты» по пересмотру нормативной базы. Ответственным за выполнение этой задачи будет назначен аппарат правительства;
• вынесение избыточных требований на отмену в виде целого пакета норм, применяемых отдельным ведомством;
• обоснование ведомством необходимости продолжения действия тех или иных норм;
• рассмотрение предложенного обоснования;
• вынесение решения по сохранению или упрощению некоторых действующих норм;
• признание недействующими и последующая отмена остальных норм, вошедших в состав пакета.

Количественных ориентиров в отношении необходимого числа нормативных документов для отдельной отрасли или ведомства в рамках реализации плана пока не выдвинуто. Исходя из логики применяемого принципа, их и не должно быть – ведь основной идеей является формирование оптимального пакета норм для каждого вида деятельности, состав которого может быть различным.

Возможные проблемы в реализации плана

На первый взгляд идея российского правительства выглядит весьма своевременной и обоснованной – с учетом достаточно богатого зарубежного опыта ее реализации, демонстрирующей впечатляющие результаты; при условии, конечно, ее правильного применения. Однако у экспертов есть вопросы как к базовым принципам «гильотины», так и к практическим моментам ее воплощения.

Так, например, одним из них является готовность государственных надзорных ведомств к переходу к работе в новом режиме. Например, МЧС уже сегодня представляет собой пример прогрессивного выполнения контрольно-надзорной деятельности: ведомство существенно оптимизировало план проведения проверок на базе риск-ориентированного подхода. Однако другие органы могут оказаться более склонными к консервативным способам выполнения своей деятельности, что затруднит выполнение поставленных задач.

Еще одной проблемой, по мнению специалистов, может стать предполагаемый итог этой деятельности. Так, с ней уже столкнулись на Украине, которая объявила о внедрении принципа «регуляторной гильотины» пять лет назад, в 2014 году. Первоначально она предполагала пройти те же этапы, которые сегодня планирует российское правительство, однако уже год спустя отказалась от этой идеи. Такое решение было связано с тем, что большое количество норм, отмененных в «пакетном» режиме, создало своеобразный правовой вакуум для целого ряда отраслей. При этом сохраненные в неизменном или упрощенном виде правовые акты оказались неспособны закрыть этот пробел в «обновленном» законодательстве.

По мнению экспертов, для решения этой безусловно важной проблемы необходимо предусмотреть соответствующий сценарий еще на стадии планирования работ. К корректировке действующих норм и, возможно, даже внедрению новых в случае возникновения таких «пробелов» необходимо привлекать ведущие научные организации, профильные вузы и экспертные сообщества. Они обеспечат сбалансированную работу над действующим законодательством, не нарушив его основной регуляторной функции.